作者 | 吴菲怡 全球化智库（CCG）移民研究中心
近日，《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（后简称“征询意见稿”）的发布引起了海内外社会公众的广泛热议，事实上，中国对于永久居留制度的实践探索早已开展，“绿卡”并不是此次永居条例的产物。早在1985年《外国人出境入境管理法》第九条就提出外国人来华定居，应当持有定居签证。而在次年的《外国人出境入境管理法实施细则》中则对此进行了细化，明确了定居签证的类别及申请程序。2004年，《外国人在中国永久居留审批管理办法》则进一步细分了移民类别，并明确了每类移民申请的条件、程序以及丧失永久居留资格的情形，并规定符合条件的外国人将获得《外国人永久居留证》，并在华期限不受限制。这标志着中国“绿卡”制度的正式实施。2012年9月，中共中央组织部等25个部门以人社部发〔2012〕53号印发《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，进一步明确了永久居留的待遇。但后续关于永居的规定大多都属于政策性文件。
此后，在2013年的《中华人民共和国出境入境管理法》（后简称“出境入境管理法”）第四章的第二节四十七条有明确规定“对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，取得永久居留资格。”但这一规定比较模糊，解释空间相对较大。随着中国不断融入世界，国际交往日益密切，来华的国际移民日渐增多，加之党的十九大报告明确提出“聚天下英才而用之”，对于国际人才引进的政策创新不断推进，包括北京中关村、上海自贸区等地的出入境创新实践均在原有法律规定内对在华永久居留条件进行进一步的精细化探索，且引才卓有成效（包括引进数位诺贝尔奖获得者、欧洲科学院院士等）。此次的征询意见稿，正是在总结前期政策探索试点的经验基础上，形成更加规范、明确的专门化法律条款，对原有上位法（即“出境入境管理法”）进行细化，真正将永久居留管理纳入法制化、有序化的管理中来。基于此，撇除政策文本内容来说，笔者认为永居立法本身并无不可，且可以视作是中国移民法制化治理中迈出的重要一步，尤为必要。
放眼全球，无论是美国、加拿大、澳大利亚这类传统移民国家，还是日本、德国、丹麦等非传统移民国家，对于本国国际移民的治理均对应设有法律框架，并依法进行管理实践的规范与引导，而永久居留作为其内嵌的重要内容更是成为争夺全球国际人才的重要借力点。如澳大利亚和加拿大为了有侧重引进本国发展所需的人才，围绕永久居留权设置了精细化的积分评估制度，并通过法律条款对各项内容进行明确，增强其的合法性与可操作性。日本则通过《扩大引进外国人材法案》以及修订《出入境管理及难民认定法》(《入管法》)，在这些法案均对永久居留管理在法律上做出了明确的规定。而德国则在2012年以立法形式将旨在吸引技术人才的欧盟蓝卡纳入《居留法》中。由于目前，我国尚没有出台移民法，因而在原有法律框架下，就国际移民治理中的特定环境出台下位法进行规范是十分必要的尝试，这也有益于为基层治理单位提供法律框架的指导，有助于移民治理实践的稳步发展与推进。
当然，永居立法本身并无不妥并不代表其条例文本内容毫无缺陷。恰恰相反，就目前征询意见稿的内容来看，还有诸多有待细化改进之处，相信这也是本次征询意见的初衷，即广泛听取公众的意见，对条例进一步修订完善。从条例的框架看，与世界各国（包括移民国家和非移民国家）的移民法律条文框架大体相同，即大致明确了永居申请的条件、待遇以及后续的管理，并无不妥。但就具体条款而言，还存表述模糊，实践可裁量空间较大的地方。如争议颇多的第十七条（一）外国籍配偶婚后已在中国境内与配偶共同居住生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月的条款中，并没有明确如何裁定共同居住生活五年，且并没有对通过假结婚获取绿卡的行为风险进行合理防控。再如，对于十五条中不低于所在地城镇在岗职工平均工资三到六倍的条款中仍存在跨区申请的风险，即在北京的达不到标准的外国或可以将关系挂靠在偏远地区用人单位，以降低申请门槛。
可以看出，尽管目前永居条例意见征询稿的引才倾向明确，但部分条款存在的漏洞风险仍有待通过进一步完善修订，以确保条例引才功能初衷的实现。根据对其他国家移民法的观察，加之我国属于欧陆法系，法律条文的内容具有一定的抽象性、概括性、精确性和整体性，因而建议具体条款的细化可出台配套实施细则进行系统化的说明，包括对于教育背景的认定、外籍人所在地资的认定以及婚姻存续状态的认定等。同时对于国家发展所需的人才，建议建立市场评估机制，应加大力度引进，做到“疑人不用，用人不疑”。
如今早已经不是“车马很远，书信很慢”的年代，在全球化浪潮的席卷下，没有国家能成为“孤岛”，今日中国的发展是不能也是无法与世界分裂，频繁的国际交往必然会带来国际移民的合理流动，因而也自然会产生对于国际移民的治理需求。当前全面依法治国的大环境下，通过制定专门化的条例加强对于国际移民的法治化管理，十分必要。而作为国民的我们也应在分享全球发展所带来的红利的同时理应更有自信，更开放的迎接其带来的挑战。在法制透明化的路上，希望能够放下情绪，理性看待，合理发声，提出建设性对策，共同推进我国移民的治理水平的提升，助力塑造中国开放包容的国际形象。
文章选自，2020年2月日
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