作者 | 陆毅茜 西南财经大学发展研究院
一般来说，所谓“移民”某个国家就是获得那个国家的永久居留权。世界上诸多国家的移民政策和法案虽有很多差异，但都把永久居留权作为一项核心内容，因为它是合理合法地吸引、管理和服务外籍人才的重要策略。美国能够在二战后成为世界第一强国，从广泛地引进各国人才是根本原因之一，而引进人才依靠的就是其开放务实而又不断发展完善的移民法案。二战后，美国通过鼓励大量来自欧洲的人才定居美国，建立起了强大的科技、工业和军事基础；二十世纪60年代，美国又凭借开放、规范、务实的移民政策，源源不断地、大量地吸引着来自世界各地的人才，建立起了世界上最庞大的人才队伍，引领了全球知识经济时代，确保了其经济和科技的领先地位。在美国的带动下，越来越多的发达国家都认识到通过移民政策吸引、筛选和保留国际人才的重要性，陆续推出以移民法规和政策为基础的人才战略。
综合比较主要移民国家通过移民制度来吸引人才的机制，主要体现出以下四个特点。
第一，根据本国社会经济的需要，通过制定并多次修改移民法规来不断规范和完善其移民制度。以美国为例，真正开启美国技术移民制度的是1952年的《麦卡伦－沃尔特法》，这是美国历史上第一次将技术移民在总移民限额中的比例提高到了50%。虽然主要对象还是欧洲族裔，但该移民法明确规定了这些技术移民必须是受过高等教育、拥有美国急需的专业技术和突出才能的人才。该法案实施后，效果显著。在二十世纪六十年代，尽管当时非美国出生的移民人口仅占美国人口的5%，但其科学院成员中移民的比例，诺贝尔奖获得者中移民的比例，以及医生中移民的比例都大大高于5%，达到20%左右，这说明技术移民正在为美国的科技发展做出着巨大贡献。1965年，美国又调整制定了新移民法，每年留出3-5万个移民名额给来自任何国家的高级专门人才，为其在全球范围内吸引优秀人才奠定了的基础。也正因为这一调整，亚裔中的优秀人才成为了技术移民的主体。1990年，美国再次调整移民法。技术移民配额增加到14万，并开始细化吸引多类技术人才，如高端人才，高学历专业人才，技术工人等。通过不断地调整，美国的移民制度逐渐趋于成熟，其技术移民政策的根本目的就在于使对美有用的人才永久居留在美国。
第二，除美国外，一些主要移民国家先后实行了计分制的永久居留体系，如加拿大（1967年）、澳大利亚（1989年）、新西兰（1991年）、英国（2001）等。尽管各国计分的标准和内容不太一样，但其本质相同，都是根据本国劳动力市场的结构和社会经济发展的需求来制定量化标准，筛选外籍人才。计分制中，申请人的学历、职业、技能、语言、年龄，以及其社会经济融入能力等因素被纳入计分标准，并被量化评估分数。这个社会经济融入能力就主要包括了申请人是否已经获得工作聘任，以前和预期的工资收入，是否在移居国学习或工作过，是否有亲戚在本国，是否有创业能力等。
第三，提供包容优越的经济社会文化环境，留住外籍人才。尽管世界各国针对永久居留权的申请条件不尽相同，但在规定获得永久居留权的外籍人士应获得何种待遇方面是基本一致的，即他们享有与移居国公民大致相同的权利，除了涉及到国家安全、政府选举和外事服务（如护照）方面的权利。同时，这种包容优越的环境不仅包括了向外籍人才提供物质支持，如具有吸引力的薪水，科研经费、物质奖励、发展机会等，更包括了充分的社会支持。例如，为外籍人才提供至少是国民待遇的医疗、退休、教育等福利制度保障，让他们无后顾之忧，从而体会到移居国对他们的接受、包容与尊重，此外，社会文化和人民思想意识也会随着各国人才的定居而更加国际化和多元化。很多移民研究都显示，这种社会环境的支持与包容，会使新移民产生强烈的归属感和认同感，从而提升他们为自己定居国作出贡献的动力。
第四，将留学生作为人才的储备力量。对留学生（尤其是学位留学生）的培养既节省了很大一部分高等教育前的人才培养资源，又培养出了众多熟悉移居国社会经济文化的，具备较高融入能力的，国际人才。例如，二战后不久，美国大学就通过提供优厚的助学金、奖学金和优惠贷款来吸引国外留学生就读。1965年美国移民法案建立了身份调整制度，基于此，越来越多的在美留学生毕业后获工作签证，之后又通过技术移民拿到美国绿卡，即永久居留权。仅1967年，近一半的美国技术移民都是调整身份后的外国留学生。据美国国家科学基金会统计，25％的外国留学生在学成后定居美国，被纳入美国国家人才库。不仅是美国，很多主要发达国家都通过这一策略来引进和保留人才。如加拿大，从2005年起就开始不断改革技术移民政策，为帮助留学生积累工作经验，从而申请永久居留提供便利条件。同时，加拿大还为在加取得研究生学历的留学生提供专门的申请永久居留渠道。英国也分别于1999年和2006年启动了“总理计划”， 该计划的目标是通过宣传和营销英国高等教育来从世界各国招收留学生，并保证学生质量。在此基础上，2008年英国启动了新的计分系统，以规范和简化留学生在英国学习和工作的过程。此外，英国不断推出和修改鼓励留学生毕业后在英国工作的计划，从而有利于符合英国劳动力市场需求的留学生留英工作，并申请永久居留。
当今世界经济正在经历又一次变革，世界格局也在调整，越来越多的国家认识到推动世界经济进一步发展的动力在于创新，而创新的主体就是人才，因此，如何从全球范围内吸引人才并保留住他们，成为了各国竞争的焦点。在此背景下，中国以法律的形式推出《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，是极为及时的，它进一步地提升了中国对国际人才（包括外籍华人）的吸引力，极大地增强了他们对中国的归属感、融入感和信任感。更重要的是，永久居留法规的科学制定和有效实施是中国实现“人才强国”的必要战略步骤，是中国能否在新一轮的全球经济变革与竞争中取得领先地位的一个关键性环节。
通过仔细阅读条例内容，可以看出，该条例吸取了主要移民国家历经几十年实践得出的宝贵经验，结合了它们通过建立永久居留制度来吸引人才这一策略的主要特点，同时也体现出了一些相对成熟的移民政策法规的基本特征。首先是务实性，该条例中所规定的申请条件，对永久居留居民的审批和管理，以及给予他们的待遇和服务，都是根据目前中国经济社会发展的需要来进行制定的。尤其是申请条件明确了永久居留的申请者的主要类型为高素质的各类外籍人才，也就是世界各国都在争相引进的技术移民；第二类是能够为中国经济发展作出贡献的投资移民；第三类为直系亲属家庭团聚移民，这是符合中国传统道德观念以及人道主义的基本原则的。第二是规范性，相比之前推出的永久居留政策，条例中的每一项规定都更加具体化、制度化和规范化；其三是开放性，相比之前，该条例拓展了不同类型外籍人才的申请条件，为中国吸引多元化的国际人才打下基础；同时，给予他们的待遇和服务也更具包容性，更有利于他们接受并融入中国制度、社会和文化。相信该条例的实施将为建立具有中国特色的外国人永久居留制度打下坚实基础，随着不断地实践总结和适应中国社会经济发展需求，该制度会越来越完善和成熟。
最后，对这该条例草案提出一点个人建议。作为中国推出的首部《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》， 其中内容已尽量详实，但如何将其内容可操作化，使得条例法规在相关部门，尤其是在地方和基层，得到真正落实，从而让这些希望把中国作为自己的长期居住地，甚至是“家”的外籍人士获得真正的归属感和融入感，这还需要有关部门对具体政策进行进一步地细化和考量。此外，政府部门与拥有永久居留的外籍人士之间的沟通和交流应进一步加强。例如，在移民制度相对成熟的国家，除了政府部门对移民事务进行管理之外，还会在地方和基层设立专门服务机构或社区组织，一方面，以多种形式帮助新移民了解他们应获得的服务待遇的内容以及获得方式，甚至帮助他们申请获得相关的权益；另一方面，通过建立交流机制收集信息，帮助政府部门了解他们的需求和想法。此外，如第五章法律责任中列举了履行外国人永久居留管理职责的工作人员以及有关单位和个人违反条例的情形，这是非常积极的规定，但条例并没有说明，如发现这种情形，外籍人士或其他相关人员应该通过什么方式，向哪个部门提出申诉或举报。
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