作者：吴哲

你可能很难想象某一天打开电视，在国家的科技表彰仪式上黑种人与黄种人一同合影，公司的高级会议不同肤色的脸孔在唇枪舌剑，就连平时那个跟自己一起在车间工作的外国人也在你身边用流利的普通话讨论着社保、基金云云。

他们不是加入了中国国籍的异乡人，也不是带有外国血统的本地人，但他们和你一样享有完整的市民权，承担着同样的社会责任。他们被称为“永久居留外国人”。

而如今，他们正在一步步走进我们社会的未来。

2020年2月27日，司法部公布了《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称“《意见稿》”），向社会广泛征求立法意见。一时间，号称“中国绿卡”的外国人永久居留权成为了人们热议的焦点。

在解读文案以前，我们必须先了解什么是“居留”？

近代以来，随着国际关系的发展和交通运输的进步，不同国家的人员得以在各个国家之间来往。人员的交流和互通，成为了国家关系的重要内容。为了保护国家利益和国家秩序，很多国家往往会在国境的关卡设置限制外国人员出入的制度，这些制度在日后数十年的发展中成为被我们熟知的“签证制度”。

签证实际上是国家向外来人员发放的一种限制性的入国（境）许可，外来人员不仅在境内的活动受到限制，入境的时间也有严格的规定，在我国，时间短的被称为“停留”，时间长的就被称为“居留”。

以工作类居留证件为例，根据现行的《中华人民共和国出境入境管理法》的规定，停留期限一般不超过一百八十天，居留的有效期限则最长为五年。

而永久居留指的是，没有期限限制的居留。

根据中共中央组织部、人力资源和社会保障部、公安部等25部门在2012年印发的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，获得永久居留资格的外国人可以凭借国家派发的《外国人永久居留证》，将其作为在中国境内居留的合法身份证件使用。持有《外国人永久居留证》的外籍人员，原则上与中国公民享有相同的权利，承担同样的义务。其具体享有权利待遇包括但不限于，出入国境无需另外签证、可免办《就业证》在中国境内就业、可参加工作任职评审和技术资格考试，可按照规定参与社会保险、住房公积金、随迁子女义务教育等制度政策。

永久居留，实际上是就是长期留存中国的外籍人员在身份及权利义务上的市民化，是国家在全球化背景下对人口结构进行适应性政策。

《意见稿》中提到的永久居留，虽然一时议论不断，但却已经不是新的概念了。早在1985年国家发布的两部标志性的出入境法律之前（《外国人入境出境管理法》、《公民入境出境管理法》），永久居留的概念就已经广泛存在于中国法律语境中了。

永久居留制度，在中国已经实行了很多年，是国家调节管理外籍人员与中国社会关系的重要工具，也是国家吸引海外人才来（回）华工作、参与建设的重要手段。第一个关于永久居留的代表性法律是公安部、外交部在2014年发布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称“《管理办法》”）。这部法律在以后的十几年间成为了外国人申请永久居留和政府机关组织审批工作的重要依据，可以说是《意见稿》的前身。

作为《管理办法》的“后身”，《意见稿》作了许多的变革和更新。

从申请的人群范围来看，《意见稿》认为具有申请永久居留资格的人大致可以分为“境内人才”、“国际人才”、“引进人才”、“一般工作者”、“外商”、“家庭团聚人员”和“其他”七大类，是改动幅度最大的方面。

《管理办法》

《意见稿》

境内人才

对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的

外国人为中国经济社会发展作出突出贡献，属于下列情形之一的，经国家有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府推荐，可以申请永久居留资格：

(一)为中国科技、教育、文化、卫生、体育等事业作出突出贡献；

(二)在中国境内从事公益活动，为中国公益事业发展作出突出贡献；

(三)为推进中外友好交流合作、维护世界和平、促进共同发展作出突出贡献；

(四)为中国经济社会发展作出突出贡献的其他情形。

国际人才

无明确规定

在经济、科技、教育、文化、卫生、体育等领域取得国际公认杰出成就的外国人，可以直接申请永久居留资格。

引进人才

对中国有重大、突出贡献以及国家特别需要的

因国家经济社会发展需要引进的外国人，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：

(一)国家重点发展的行业、区域引进并经主管部门推荐的急需紧缺人才；

(二)国家重点建设的高等学校、科研机构引进并推荐的助理教授、助理研究员以上职称的学术科研人员，以及其他高等学校、科研机构引进并推荐的教授、研究员；

(三)高新技术企业、创新型企业以及国内知名企业引进并推荐的高级经营管理人员、高级专业技术人员。

(四)根据本条例第十二条规定取得永久居留资格的外国人推荐的专业人才。

工作者

在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的，其任职单位应当符合下列条件之一：

（一）国务院各部门或者省级人民政府所属的机构；

（二）重点高等学校；

（三）执行国家重点工程项目或者重大科研项目的企业、事业单位；

（四）高新技术企业、鼓励类外商投资企业、外商投资先进技术企业或者外商投资产品出口企业。

外国人依法在中国境内工作，属于下列情形之一，且纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：

(一)具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年；

(二)在国家重点发展的行业、区域连续工作满三年，其间实际居留累计不少于一年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的四倍；

(三)在中国境内连续工作满四年，其间实际居留累计不少于二年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的六倍；

(四)在中国境内连续工作满八年，其间实际居留累计不少于四年，工资性年收入不低于上一年度所在地区城镇在岗职工平均工资的三倍。

外商

在中国直接投资、连续三年投资情况稳定且纳税记录良好的，其在中国投资实际缴付的注册资本金应当符合下列条件之一：

（一）在国家颁布的《外商投资产业指导目录》鼓励类产业投资合计50万美元以上；

（二）在中国西部地区和国家扶贫开发工作重点县投资合计50万美元以上；

（三）在中国中部地区投资合计100万美元以上；

（四）在中国投资合计200万美元以上。

外国人按照外商投资法律的规定，以自然人身份或者作为控股股东的企业投资，属于下列情形之一，且连续三年投资情况稳定，纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格：

(一)在中国境内投资折合人民币一千万以上；

(二)在国家实行外商投资鼓励措施的区域投资，投资数额、纳税金额和聘雇中国公民人数达到规定标准的；

(三)在中国境内设立高新技术企业、创新型企业，效益显著并经省、自治区、直辖市人民政府主管部门推荐的。

家庭团聚人员

中国公民或者在中国获得永久居留资格的外国人的配偶，婚姻关系存续满五年、已在中国连续居留满五年、每年在中国居留不少于九个月且有稳定生活保障和住所的；

未满18周岁未婚子女投靠父母的；

在境外无直系亲属，投靠境内直系亲属，且年满60周岁、已在中国连续居留满五年、每年在中国居留不少于九个月并有稳定生活保障和住所的。

本款第一项、第二项、第三项所指人员（本表格满足上列“境内人才”、“引进人才”、“一般工作者”、“外商”条件者）的配偶及其未满18周岁的未婚子女

外国人有家庭团聚需要，属于下列情形之一的，可以申请永久居留资格：

(一)配偶为居住在中国境内的中国公民或者永久居留外国人，婚后已在中国境内与配偶共同生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所；

(二)未满十八周岁的子女投靠居住在中国境内的中国籍父母或者在中国境内永久居留的外国籍父母；

(三)年满六十周岁，在境外无直系亲属，投靠居住在中国境内的中国籍直系亲属或者在中国境内永久居留的外国籍直系亲属，已在中国境内连续居留五年，且每年实际居留累计不少于九个月，有稳定生活保障和住所。

外国人符合本条例第十一条、第十二条、第十三条、第十五条、第十六条规定条件（（本表格满足上列“境内人才”、“国际人才”、“引进人才”、“一般工作者”、“外商”条件者）），申请永久居留资格的，其配偶和未满十八周岁的子女可以同时申请永久居留资格。

其他

无

外国人因其他正当理由需要在中国境内永久居留的，可以申请永久居留资格

注：本表格为文章指引所用，受本文思维影响，有整理和筛选，仅作参考

除上述要求之外，两者还对申请者有身体健康、遵守中国法律、无犯罪记录、有在中国生活的基本保障等一般性规定。

此外，《意见稿》对《管理办法》的改动和变革良多，上述在申请条件上的差异仅仅是改动中的冰山一角，其他还有申请的审批时间从六个月变为了一百二十天、取消拘留人的永久居留资格的情形中增加了一项“不适宜在中国境内永久居留的其他情形”、因投资而获得的申请资格的结算方式由美金变为了人民币等等大大小小的不同改动。

概而观之，《意见稿》的内在体现大致如下：

新版的《意见稿》增加了大量海外高层次人才的独立条款，细化了人才的分类，基本免除了高层次人才的申请难度。鼓励已经与中国发展建设有联系的人才继续留存，倡导未与中国发展建设建立联系的人才进入中国，并强调了国家作为海外人才招揽者的积极性，更加重视各领域人才的留存和吸引。

在可申请和取消永久居留资格中都增加了兜底条款，使得申请的范围更加宽松和灵活，也相应增加了管理规范外来人员的力度。

顺应经济发展的总体水平，提高了外商投资额的额度，拉高总体标准，这是自然趋势。另外，《意见稿》取消了按中、西地区单独制定投资标准的表述，评定具体细化到了各个省、自治区和直辖市，判断的标准也从单纯的投资额扩展到现在的“钱、工、税”，更加尊重大区域间省市在今年的差异化发展，对优秀外资企业的评定方法也更加科学。

颇有争论的“配偶及子女随同永久居留”制度，实际上反而不是《意见稿》的新内容，此项早在《管理办法》中已经有了规定，《意见稿》基本沿袭了前者的相关规定，没有作过多改动。

减少审批时间，简化审批程序，更方便外国人申请永久居留的办理。

而其中最显眼的莫过于，《意见稿》赋予了非外商、非高职人员的一般工作者申请永久居留的机会，这是在旧制度中没有的。在中国工作的一般劳动者只要付出一定的工作时间、产生一定的经济效益，就能获得申请永久居留的资格。在此基础之上，外籍劳动者的学历、工作职位还能进一步帮助其降低申请的条件。从结论上来说，不仅扩大了申请的人数基础，还体现的优待人才的制度倾向。

从《管理办法》到《意见稿》的诞生，足足跨越了十六年的时间，隔空相望的两部法律形成的巨大对比，是造成如今众多民众困惑和质疑的原因之一。

然而，实际上，《意见稿》不是拍脑袋做的决策，与《管理办法》也并非“隔空”相望的关系。国家对《管理办法》的改革和探索在很早以前就开始了，今日公布的《意见稿》不过是此前国家实践经验、政策改革、精神总结和大小法律文件的自然整合和延伸。

随着全球化的进一步发展，高新技术革命和产业结构调整的发展趋势不断影响中国经济，人才成为了当下国家发展的重要资源，对海外人才的需求进一步加深。

2008年，中共中央办公厅发布《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》指出，人才资源是第一资源，在综合国力竞争中具有决定性作用，引进海外高层次人才是一项重大而紧迫的战略任务，并落实开发“千人计划”、“百人计划”、“长江学者奖励计划”等，大力吸引海外高层次人才回国（来华）创新创业。《意见》要求，要进一步解放思想，切实为海外高层次人才充分发挥作用提供良好条件。由此打开了国家向外界狂揽人才的大门。

2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》，强调了吸收人才的重要性，肯定了招揽和稳固海外人才的战略。

2012年，外来人口经济出现新样态。外籍人员入境连年激增，外国人出入境、务工、居留问题造就了一定的社会乱象。

2012年4月25日，公安部在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议上作《国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告》的发言，报告了现状。

报告称，2000年外国人入出境2026万人次，其中入境1016万人次，到2011年，外国人入出境5412万人次，其中入境2711万人次。2000年以来，外国人入境人数以年均10%左右的速度递增。

从居留的情况来看，2000年在华常住的外国人（居住半年以上）15万余人，2011年近60万余人，主要是三资企业工作人员、留学生、教师、外企驻华机构代表及家属，其中持有《外国人永久居留证》的外国人4752人，其中外籍高层次人才及家属1735人。

从就业的情况来看，2000年，在华就业外国人约7.4万人，截至2011年底，在华就业外国人约22万人，但存在一定的“三非”现象，单单2011年公安机关就查处了“三非”外国人2万余人次。

报告反映了随着我们对外开放的不断深入和外国人来华人数的不断增长，外国人服务管理面临许多新情况、新问题，其存在的主要问题就包括了法律法规的滞后。

当时现行的与外国人服务管理相关的涉外立法多出于上世纪八、九十年代，比如1980年的《中华人民共和国国籍法》、1996年的《外国人在中国就业管理规定》还有作为《管理办法》立法依据的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》也是建立自1985年，完全不能适应新时代下外国人的管理服务问题。

探索和制定一系列贴合新情况，解决外国人来华务工、居留问题的法律迫在眉睫。加强外国人在华停居留管理服务，制定外国人永久居留制度，扩大居留许可签发对象，积极为引进外籍高层次人才、外籍华人和亲属团聚人员提供在华居留便利，进一步扩大我国“绿卡”签发对象在会议上被强调提出，成为了对有关工作的主要思考。

同年，《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（《管理办法》的立法依据）废止，《中华人民共和国入境出境管理法》（《意见稿》的立法依据）取而代之。

往后，在对外开放的基本国策和构建开放型经济新体系的总体要求下，国家对永久居留权进行了大刀阔斧的改革和试点。放宽永久居留申请条件，将外来务工人员和海外人才通过居留制度纳入国家统筹管理体系，成为了改革之斧砍出的第一道豁口。

2015年，中国共产党中央委员会、国务院发布《中共中央、国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》，要求培养适应开放型经济的人才队伍。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，强调外国人永久居留制度是吸引和服务外国人来华创业投资、工作生活的重要手段，对落实人才强国战略具有重要意义，要求明确落实永久居留资格待遇，进一步优化永久居留受理审批程序。

2017年，国务院发布《国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知》，支持海外高层次人次在华创业发展，为其与其配偶子女提供签证或居留便利。

2020年，司法部发布《意见稿》，细化永久居留规则……

至此，我们不难得出结论，《意见稿》的诞生是一系列政策和法律统合的成果，同时也不过是国家整个对外经济发展改革的一个小环。《意见稿》背后折射的是国家十余年来在对外经济政策和人才战略上的探索和努力。

从2004年到2018年，实行改革的十余年间，外商企业数由242284户快速增长到593276户，投资总额由1311200百万美元到7773797百万美元，注册资本由728500百万美元激增至4273859.51百万美元，外来务工人员创造的产值更是不计其数。

海外人才、资本、文化在境内的蓬勃生长，为中国的市场经济注入了巨大了生命力，但也营造了更加复杂的经济局面和市场格局。构建开放型经济新体系需要进一步对外开放，保持经济稳定增长需要更加健全的人才管理制度，《意见稿》所规定的永久居留制度，是探索中重要的一步，但也是远远不够的。

除去人才吸引和留存的问题，还有外国人务工就业、生活差异、文化教育、人事管理、外资形式、市场形态等等无数的问题需要另外一部甚至好几部法律去解决。未来的社会必定是开放的、多元的、互通的，这些问题比起单一的外国人永久居留，更与人民的生活息息相关，但人们对它们的关注却少之又少。

或许《意见稿》确实有缺陷，需要精进和改良，但更令人担心的是，部分人观其一而忘其十，对单部法律大加指责，却不曾关心国家整体对外经济发展。我们在接轨世界的过程中还有很长的路要走，关注眼下，只能走好这一步，放眼万里，才能笃行万年，切勿重视了眼前的这一步，却忘记了自己仍然是个需行万里的践行者。

“中国绿卡”只是开始。