CFIC导读

◆ 跨国“骗婚”或假结婚、假“专家”问题如何避免？申请中国“绿卡”门槛是否将降低？2月27日，司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》，该《条例（征求意见稿）》一经发布即引发广泛关注。

跨国“骗婚”或假结婚、假“专家”问题如何避免？申请中国“绿卡”门槛是否将降低？2月27日，司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），该《条例（征求意见稿）》一经发布即引发广泛关注。

新华社记者 凡军 摄

记者了解到，该《条例》的立法调研和草拟工作由国家移民管理局牵头，自2015年启动，迄今已近四年。

有学者对此解释，《条例》是在《外国人在中国永久居留审批管理办法》的基础上建立更为系统、完整的外国人永久居留制度。

1何为“外国人永久居留制度”？

中国“绿卡”

记者了解到，外国人永久居留制度是吸引和服务外国人来华创业投资、工作生活的重要手段。获得中国永久居留资格的外国人，出入中国国境和居留期限不受限制。

在我国，永久居留制度可追溯到1985年出台的《外国人入境出境管理法》，该法首次提到了“永久居留”。

不过，永久居留制度真正建立则是在2004年。当年8月，公安部会同外交部发布施行了《外国人在中国永久居留审批管理办法》（以下简称《办法》），进一步细分了移民类别，并明确了每类移民申请的条件、程序以及丧失永久居留资格的情形，并规定符合条件的外国人将获得《外国人永久居留证》，并在华期限不受限制，标志中国“绿卡”制度正式实施。

此后，公安机关对永久居留制度进行了一系列改革。

据公安部有关负责人介绍，改革包括为重点引才计划引进的外籍人才简化办理永久居留手续并大幅缩短审批时限，进一步扩大申请永久居留外国人工作单位范围，在上海科创中心和北京中关村探索实施人才申请永久居留市场化评价体系等。

2012年12月，中组部、人社部等25部门联合下发的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》进一步规定，外籍来华工作的人员可凭中国“绿卡”享受相关国民待遇。

2我国“绿卡”制度如何完善？

7356：84.85万

伴随改革，我国“绿卡”制度仍有问题待解。

2015年全球化智库（CCG）与社会科学文献出版社、西南财经大学发展研究院联合发布的《国际人才蓝皮书：中国国际移民报告》数据显示，2004年至2013年十年间，获得中国“绿卡”的总人数为7356人，而居住在我国的外籍人口已高达84.85万。

据联合国估计，2013年居住在我国境内的外籍人员共84.85万人，占我国人口的0.06%，基本上为全世界最低水平，远低于发达国家和地区的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于发展中国家的平均水平1.6%和最不发达国家的平均水平1.2%。

也就是说，申请到我国“绿卡”的外国人在我国居住的外籍人口中的占比并不高。

曾因“长春友谊奖”申请到我国“绿卡”的美国教师Ada也有这样的体会，她向记者表示，此前申请到中国“绿卡”的外国人并不多。

公安部有关负责人也对此表示，随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展，我国对外籍高层次人才、技术和资金的需求更加迫切，社会各界希望降低永久居留申请门槛，明确永久居留证持有者相关待遇的呼声逐年高涨。

国务院参事胡本钢曾在2017年2月中国的全球化智库研讨会上发言称，目前根据中国相关出入境管理及外籍员工工作证办理要求，外派员工的年龄不能超过60周岁，而国外一些富有经验的管理者和技术骨干往往年逾花甲。另外，有关规定要求来华外籍专家学历必须在本科以上，而在欧洲许多国家，并无大学文凭的高等技校毕业生是工厂的主力军。中国需要大量懂工艺的技术人员。

他建议，应放宽国际人才引进的眼光与政策，例如从国家层面放宽外国人在华工作签证、就业证的年龄和学历限制。

在国务院参事陈全生看来，作为世界第二大经济体，中国还可以面向发展中国家吸引优秀人才，招收其国内高中生到中国大学就读，并在毕业后留华工作。

3为何要制定永久居留条例？

从规章到法规

“从《办法》到《条例》的立法活动恰逢其时。”北京师范大学法学院教授黄晓亮认为，上述《办法》在我国已经施行十五年有余，作为我国有关部门对外国人进行管理的重要法律依据，在我国的社会生活中发挥了重大的作用。但与此同时，随着我国对外交流的不断扩大，越来越多的外国人进入我国从事相关的工作，甚至组建家庭，在管理和服务上面临很多复杂的问题。

在黄晓亮看来，原来的《办法》无法适应这种现状，越来越显出其缺陷和弊端，如层级比较低，法律效力不足，无法与后来修订生效实施的治安管理处罚法相对接等。后来国家组建了移民事务管理局，归口公安部管理，而管理和服务的事项也增加很多。

“《条例》是为在原来办理《办法》的基础上建立更为系统、完整的外国人永久居留制度。”黄晓亮称。

从规范层级上看，《条例》相较于此前的《办法》将有更高的法律约束效力。

黄晓亮对此解释，根据立法法第65条的规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。国务院制定和发布的行政法规一般以条例作为表现的形式。而对外国人永久居留管理问题，以条例的形式，进行相应的立法工作，相对于过去的《办法》，是将部门规章形式的规范性文件提升为行政法规形式的规范性文件，在层级和效力上是很明显的提升。

4《条例》有何变化？

强调“突出贡献”

长期以来，中国永久居留权审批以严格著称，新《条例》是否意味着中国“绿卡”将放低门槛？

深圳大学城市治理研究院研究员杨靖旼认为，严格审查管理外国人永居权的整体方向并未有明显变化，新《条例》本身的目标是在保障已获得永居权外籍人士在华的合法权益，并为未来发展更加合理的积分评估体系提供契机。

在杨靖旼看来，与2004年开始施行的《外国人在中国永久居留审批管理办法》相比，新《条例》中仍然强调申请条件包括中国经济社会发展做出“突出贡献”或在各领域获得“杰出成就”，并且重点关照的是具有高度学术素养的科研人员和投资外商。

记者关注到，关于申请条件，《办法》仅有第六条至第八条的三个条文，而征求意见稿则规定为一章，内容更为细化。

总体条件看，《条例》明确，外国人遵守中国法律，具备在中国生活的基本经济保障，并且符合本条例规定申请条件的，可以申请永久居留资格。此前《办法》则规定，申请在中国永久居留的外国人应当遵守中国法律，身体健康，无犯罪记录。

也就是说，新《条例》删除了“无犯罪记录”这一条件。

从具体的申请条件来看，《条例》规定为对中国突出贡献申请居留权、特殊人才引进申请居留权、在中国长期工作申请居留权、因投资申请居留权、因结婚或亲属团聚取得居留权等相关条件。

在相似环节上，也有不小变化。比如，2004年的《办法》明确申请永久居留资格需要是副教授、副研究员等副高职称，连续4年以上。新出台的征求意见稿则规定具有博士研究生学历或者从国际知名高校毕业，在中国境内工作满三年，其间实际居留累计不少于一年。

从投资门槛来看，2004年的《办法》之中投资额需要在国内投资200万美元。新出台的征求意见稿则规定为1000万人民币。

5《条例》如何完善？

需对风险合理防控

征求意见阶段的《条例》应当如何完善？

全球化智库（CCG）人才研究总监李庆建议，对于申请者无犯罪记录的审查不可缺失，但可以暂时设定容缺机制。同时，对于职业移民的申请应当设立跟踪机制，如建立国际移民数据库，对其在华的出入境记录、社会信用记录等进行跟踪，作为申请中国永久居留的判断依据。

此外，还应建立积分评估机制，把个人情况和国家发展需求、人口发展情况等因素进行综合打分，更加智慧地选取急需的国际人才来华发展。

武汉大学国际法研究所博士后彭芩萱认为，应适当提高经济类移民准入门槛。

《条例》第十六条第一款规定，外国人以自然人身份或者作为控股股东的企业投资，在中国境内投资折合人民币一千万以上且连续三年投资情况稳定，纳税记录和信用记录良好的，可以申请永久居留资格。

彭芩萱认为，对于经济类移民的投资标准不宜定得过于具体，考虑到国家安全和社会公共利益以及社会经济飞速发展，投资标准可能有所变化。同时，开放外国人永居初期，吸收成效尚未显现，应适当提高经济类移民准入门槛。

因此，彭芩萱建议，在与相关部门会商后，在《条例》第十六条第一款模糊处理投资数额的具体标准，改为“对社会民生发展有重大促进作用”等之类的社会效益标准，并加上相关投资企划书和财务报表等材料的审核要求。

也有观点认为，就具体条款而言，还存在表述模糊的问题。例如，《条例》第十七条（一）外国籍配偶婚后已在中国境内与配偶共同居住生活五年，且每年实际居留累计不少于九个月的条款中，并没有明确如何裁定共同居住生活五年，且并没有对通过“假结婚”获取绿卡的行为风险进行合理防控。

本文来源：瞭望智库，转载自公众号“南方都市报”（ID：nddaily），原文首发于2020年3月4日，标题为《五问外国人永居条例：申请门槛是否降低？》。

记者：刘嫚 王佳欣（实习生）

微信编辑：张穗